Le rapport 2009 de la Cour des Comptes sur la Tutelle des CCI

Lu pour vous, dans le site de la Documentation Française, le rapport public annuel 2009 de la cour des comptes trouvé via le site de l'IGAS sur la tutelle des CCI : il faut se reporter au chapitre concernant la tutelle des CCI pour la partie qui nous intéresse.

Voici les éléments du rapport de 2009 ci dessous :

"La tutelle des chambres de commerce
et d'industrie (CCI)

La Cour avait examiné les conditions dans lesquelles s’exerçait la
tutelle des chambres de commerce et d'industrie (CCI) entre 1999 et
2005. Cette tutelle était alors partagée entre l’échelon ministériel et
l’échelon déconcentré de l’Etat.

Les CCI, désormais clairement définies par la loi du 2 août 2005
en faveur des PME comme « des établissements publics administratifs
placés sous la tutelle de l’Etat et administrés par des dirigeants
d’entreprises élus », sont, en 2008, au nombre de 169. L’appui aux
entreprises (1,4 Md€), la gestion d'équipements publics - ports et
aéroports- (1,3 Md€), la formation (1 Md€), sont les trois activités
majeures du réseau consulaire. L'exercice de la tutelle sur ces institutions
- qui n'ont ni comptable public, ni contrôleur d'Etat ni commissaire du
Gouvernement - est d'autant plus important que le budget consolidé du
réseau, de 4 Mds €, provient pour plus du quart de ressources publiques :
taxe additionnelle à la taxe professionnelle (27 %) et subventions de
divers organismes publics
Dans son référé du 6 janvier 2006, la Cour a constaté que
l’exercice de cette tutelle était déficient : le cadre juridique et financier
était incertain, les missions de la tutelle n’étaient pas définies ; le partage
entre tutelles centrale et déconcentrée était opaque; la tutelle n’avait
guère de prise sur les grands enjeux, notamment financiers, du réseau
consulaire.
La quinzaine de textes réglementaires, pris entre 2006 et 2008
pour l'application de la loi du 2 août 2005 précitée, a modifié le cadre
dans lequel s’exerce la tutelle sur les CCI. C'est donc dans ce contexte
nouveau que la Cour a examiné en 2008 les suites données aux
recommandations de son précédent contrôle.

La Cour a constaté que les réformes de la tutelle, faites entre
2005 et 2008, avaient pris en compte bon nombre des observations
convergentes de la juridiction et des autres corps de contrôle mais des
difficultés de diverse nature empêchent que l’exercice de la tutelle des
CCI tire profit de la réforme engagée depuis 2005.
* * *

La loi du 2 août 2005, aux termes de laquelle "l'autorité
compétente veille au fonctionnement régulier des établissements du
réseau", le décret du 19 avril 2007 relatif aux modalités de la tutelle et, de
façon plus concrète, un vade-mecum définissent aujourd’hui les missions
de la tutelle.
La tutelle n’est plus partagée entre l’échelon ministériel et
l’échelon déconcentré ; elle est totalement déconcentrée, au niveau
régional et départemental, ce qui a permis, quoiqu’à moyens
inchangés, un contrôle plus proche du réseau. La tutelle a été
allégée dans certains cas : les autorisations d’emprunt,
systématiquement nécessaires auparavant, ne sont aujourd’hui
requises qu’au dessus de seuils. Elle a été renforcée dans d’autres
cas. En outre, l'administration a mis en place un suivi des
recommandations des corps de contrôle, alors que se développait,
dans le même temps, le contrôle des chambres régionales des
comptes sur les CCI, exercé auparavant par la Cour. Cet ensemble
de dispositions répond aux recommandations faites par la Cour en
2006.

La réorganisation des CCI entreprise depuis 2005 était elle
aussi destinée à assurer un exercice plus facile de la tutelle. Les
missions des CCI ont été définies. Elles ont été constituées en un
véritable réseau, inscrit dans une dynamique de regroupement et de
rationalisation, grâce aux schémas directeurs territoriaux et aux
schémas sectoriels ; près d’une trentaine de CCI ont ainsi fusionné.
A leur tête, l’Assemblée des chambres françaises et d’industrie
(ACFCI), au rôle renforcé par les textes, s’est vu dotée de missions
de représentation, d’animation et d'incitation à l’adoption par le
réseau de règles communes de bonne gestion.
Cependant, la réforme commence à peine à produire ses effets fin
2008 et n'est pas achevée.
Le nombre élevé de textes règlementaires et la concertation
nécessaire avec le réseau, en particulier, font que plusieurs années se sont
écoulées entre la loi du 2 août 2005 et ses textes d’application

La formation des agents de l'échelon déconcentré par
exemple, échelon qui exerce désormais la tutelle, a été engagée de
façon satisfaisante mais doit être développée, comme le demandait
la Cour dans ses recommandations.
L’ACFCI s’est vu attribuer par la loi du 2 août 2005 et les
décrets y afférents, notamment celui du 15 mai 2007 relatif aux
conditions d’exercice des missions du réseau des CCI, un rôle
clef : si ce rôle n’est pas assimilable à celui d’une tutelle, il
consiste néanmoins à fédérer les CCI, à « représenter auprès de
l’Etat les intérêts nationaux de l’industrie, du commerce et des
services », à « assurer l’animation du réseau ». Or, on ne peut pas
considérer que la place de l’ACFCI ait été clairement définie,
comme le recommandait la Cour.

L’ACFCI est chargée de collecter les indicateurs d’activité, de qualité et de performance des
CCI, mais n’a pas encore effectué cette tâche. Elle est chargée
d’établir des « normes d’intervention » des CCI et de les faire
respecter, mais n’a pas le pouvoir de sanctionner leur
inapplication ; en outre, une seule norme a été produite à ce jour.

Enfin, l’ACFCI a des moyens et une indépendance financière
limités. Contrairement aux CCI, elle n’est pas financée directement
par la taxe additionnelle à la taxe professionnelle mais
indirectement par des contributions obligatoires des CCI et son
budget est très inférieur à celui des grandes CCI.

En matière financière, la Cour avait recommandé en 2006
que les textes comptables et budgétaires nécessaires soient pris.
Ces textes sont, à l’automne 2008, en cours de réécriture par la
tutelle, la direction générale des Finances publiques et la direction
du Budget ; le réseau CCI est donc encore régi par des dispositions
largement obsolètes. Il n’y avait jusqu’à fin 2008 pas d’outil
budgétaire informatisé, commun à la tutelle et au réseau,
permettant un suivi financier unique. Il n'y a pas de comptabilité
analytique commune aux CCI.

Par ailleurs, il reste à définir la règle financière applicable dans un certain nombre de domaines :
en matière de délimitation entre services gratuits aux entreprises et
services payants, de notion d’équilibre budgétaire d’une CCI, de
consolidation des comptes, de dispositions relatives aux
commissaires aux comptes, de frais de déplacement des agents.
toutes ces raisons, la tutelle ne dispose pas des moyens
d'exercer pleinement sa fonction. La conciliation entre la contrainte
que constitue toute tutelle sur des établissements publics et le
respect du principe de spécificité des CCI, « administrées par des
dirigeants d’entreprise élus », demeure difficile, comme le
montrent les réticences du réseau à passer avec l'Etat des contrats
d'objectifs.
En outre, la Cour constate que la tutelle des CCI s’exerce
aujourd’hui dans un contexte qui, après plusieurs années de réforme, est
encore appelé à faire l’objet de changements importants.

Le rapport sur la libération de la croissance de janvier 2008
et les orientations définies par le comité de modernisation des
politiques publiques le 4 avril 2008 ont envisagé des modalités
nouvelles de rationalisation du réseau des CCI et de mutualisation
des moyens. En outre, l’ACFCI, lors de son audition par la Cour le
1er octobre 2008, a fait état du projet de réforme qu’elle venait de
présenter informellement à son assemblée générale, puis aux
pouvoirs publics : selon ce projet, il n’existerait qu’une chambre
par région, qui deviendrait l’établissement public central du réseau,
avec des délégations territoriales. S’ajoutent à ces perspectives de
réforme du réseau, les réflexions en cours sur le partage de
compétences entre les différents niveaux déconcentrés de l’Etat,
ainsi que les changements de structures administratives de
l’administration centrale, notamment la création des directions
générales des entreprises, de la concurrence de la consommation,
du travail et de l’emploi (DIRECCTE).
Du fait de ces changements, en cours ou à l'étude, les compétences
de la tutelle des CCI, après cinq ans de réforme, à peine définies, peuvent
à nouveau évoluer. L'exercice de sa mission risque d'en être rendu plus
difficile.

RÉPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET
DE LA FONCTION PUBLIQUE

Je prends acte des modifications et améliorations apportées depuis
2005 à l’exercice de la tutelle des CCI identifiées par la Cour.
Je relève les difficultés qui persistent et les points de progrès que vous
soulignez. Je vous rejoins dans votre volonté de poursuivre la réforme des
CCI pour aller vers un exercice de la tutelle plus simple et plus efficace et
vers un contrôle reposant sur des outils modernes et partagés par toutes les
CCI, associés à des objectifs clairs. Dans ce cadre, la réforme des CCI, issue
de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et qui va renforcer
le rôle des chambres régionales selon des modalités en cours de définition,
me semble constituer une étape majeure dans le plein exercice de la tutelle
des CCI, en permettant de la concentrer à un niveau régional qui est le plus
pertinent, et en facilitant l’accès à des outils de reporting communs aux têtes
régionales du réseau des CCI. La rationalisation et la concentration des CCI
induites par une telle réforme permettront de poursuivre l’effort de
simplification et d’efficacité de l’exercice de la tutelle. De même, la création
des DIRECCTE (Directions Régionales des Entreprises, de la Concurrence,
de la Consommation, du Travail et de l’Emploi) participera à l’effort de
rationalisation de l’action de l’État à l’échelon régional.
Les règles comptables et budgétaires régissant les CCI, aujourd’hui
fixées notamment par l’arrêté du 26 décembre 1991, sont, comme vous le
signalez, en cours de réécriture afin de les faire correspondre à la réalité des
CCI. Ces textes devront prendre en compte les effets de la réforme des CCI
en cours.

RÉPONSE DU SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGE DU COMMERCE, DE
L’ARTISANAT, DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES, DU
TOURISME ET DES SERVICES

Je vous informe que l’insertion de la Cour des comptes sur « la tutelle
des chambres de commerce et d’industrie » n’appelle pas d’observations
particulières de ma part.
Néanmoins, je porte à votre connaissance les éléments d’actualisation
suivants.
- En ce qui concerne l’état d’avancement de la réforme de la carte
consulaire :
Pour éviter d’avoir à procéder à des élections avant le renouvellement
général, la date d’installation des chambres issues de ces rapprochements a
été généralement fixée au moment du renouvellement général de 2009.

Néanmoins cinq décrets de fusion (créant cinq chambres et
supprimant treize chambres) ont déjà été pris et dix fusions sont
programmées créant dix chambres et supprimant vingt-quatre chambres. Par
ailleurs, des modifications de schémas directeurs sont en cours pour créer
quatre nouvelles chambres (et en supprimer douze).
- En ce qui concerne les moyens et l’indépendance financière de
l’assemblée des chambres françaises et d’industrie (ACFCI) :
Dans le cadre du projet de revue générale des politiques publiques
(RGPP), le réseau des chambres de commerce et d’industrie doit proposer au
Gouvernement un projet de réforme. La motion de synthèse votée lors de
l’assemblée générale de l’ACFCI le 25 novembre 2008 cherche à renforcer
le rôle de la tête de réseau. Conformément à cette motion, les chambres
doivent présenter au Gouvernement dans les deux mois un projet dont il
résulterait que l’ACFCI « représente seule le réseau des CCI auprès des
pouvoirs publics et des médias nationaux ; gère les projets nationaux » ;
qu’elle « assure la fonction de centre de ressources national pour l’ensemble
du réseau : informatique, juridique, réglementaire, financier, études et
information économique, etc. » ; qu’elle « est garante du bon fonctionnement
du réseau, peut l’auditer ».
- En ce qui concerne l’application de l’outil budgétaire informatisé :
Comme indiqué dans le projet de rapport, cet outil élaboré par mes
services sera bientôt mis en application. Une circulaire co-signée par la
Direction du commerce de l’artisanat des services et des professionnels
libérales (ministère de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi), la
Direction générale des finances publiques (ministère du Budget, des Comptes
publics et de la Fonction publique) et de la Direction de la modernisation et
de l’action territoriale (ministère de l’intérieur, de l’Outre-Mer et des
Collectivités territoriales) demande en effet aux chambres de présenter leurs
comptes à leur autorité de tutelle en utilisant l’outil budgétaire à compter du
budget primitif 2009.
- En ce qui concerne le souci de mieux définir la règle financière
applicable :
Les textes en cours de refonte s’attacheront dans toute la mesure du
possible à réécrire ces règles. En matière de comptabilité analytique, il a été
demandé, au sein du groupe de travail sur la refonte des textes, à l’ACFCI et
aux directions financières des chambres du réseau représentées de faire
toutes propositions utiles en comparant les systèmes mis en oeuvre dans le
réseau.

- En ce qui concerne le projet de réforme que vous a présenté
l’ACFCI :
Je voudrais appeler votre attention sur l’évolution du projet de RGPP
du réseau des chambres de commerce et d’industrie. Pour tenir compte de la
forte opposition d’un certain nombre chambres à la perte de leur
personnalité morale et dans un souci de meilleure cohésion du réseau, le
président de l’ACFCI a fait voter une motion de synthèse lors de son
assemblée générale du 25 novembre 2008. Celle-ci prévoit toujours le
principe d’une régionalisation forte, mais maintient la personnalité morale
des chambres départementales ou infra-départementale, qui deviendront des
organismes rattachés à la chambre régionale.